有效衔接两项制度 确保实现精准脱贫----《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》的一些理解

      打赢脱贫攻坚战正在全国各地全面部署展开，国务院办公厅及时转发了民政部等六部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（以下简称《意见》），是实施农村低保兜底脱贫的制度性保障，是确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫重要举措。 

　　上世纪末，我国完成了以基本解决温饱为目标的第一轮的大规模的农村扶贫开发计划（即“八七”扶贫攻坚计划），绝对贫困人口大幅度减少。进入新世纪，剩余的农村贫困出现了新的特点、反贫困的难度在加大、“八七”时期形成的中国特色开发式扶贫方式的适用性受到不少限制。为了更好地适应当前贫困的特点，拓宽反贫困的措施，中央在连续推出并实施两个农村扶贫开发纲要的同时，开始探索提出并最终全面实施农村最低生活保障（一下简称低保）制度。2002年，党的十六大指出 “有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度。”2006年，党的十六届六中全会提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一号文件要求“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。自此，我国形成了以低保和扶贫开发两大制度为主干的农村扶贫新格局。低保与扶贫开发都是农村扶贫减贫和脱贫工作的基本制度安排，两项制度各具特点和各自的制度优势，可以形成政策效应互补、形成帮扶合力，可以整体上提升的农村反贫困效果。 

　　我们也应看到，一方面，低保和扶贫开发是两项不同的制度安排，两项制度形成的历史路径不一，两项制度有着不同的具体政策目标、不同的政策手段、不同政策适用范围和条件和不同的政策实施的财权事权主体；另一方面，两项制度在基层实施和实践中也面临类似的各地农村社会环境差异性大、政策执行标准模糊、政策对象精准识别困难、乡村政策执行能力不足、基础数据条件缺乏等问题。切实做好低保和扶贫开发两项制度的分工协调和有效衔接，可以减少因制度不一造成的问题，更可以形成合力提升两项制度的实施绩效。实际上在低保全面实施之后，中央就提出 “实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”的要求并开展了一些试点工作。2014年、2015年各地民政和扶贫部门开展了两项制度衔接的信息比对等基础性工作，积累了两项制度衔接的实际工作经验。 

　　《意见》充分体现了当前精准扶贫精准脱贫实践过程中各地的需求，总结了关于低保与扶贫开发政策两项制度衔接实践中的各地的试点经验，有针对性地提出了一系列的实现有效衔接的指导意见。关于两项制度的关系、学术界和实务部门有许多不同的建议，《意见》在制度衔接的目标定位上，则把重点放在围绕脱贫攻坚加强部门协作、完善政策措施、健全工作机制、形成制度合力。《意见》具体提出了政策衔接、对象衔接、标准衔接和管理衔接四项重点任务。这四项衔接，有些过去已经不同程度地开展了，比如对象衔接，有些则需要各地进一步提升认识、切实落实。当前的打赢脱贫攻坚战的许多重大举措，比如产业发展、培训教育、社会保障、生态保护，本质上都涉及制度衔接问题。政策衔接应该成为地方政府的常态化、制度化的工作。《意见》由民政部、国务院扶贫办、中农办、财政部、国家统计局、中国残联联合提出，也是为地方的两项制度衔接工作提供组织保障。关于政策衔接的内容，《意见》提出了“应扶尽扶”、“应保尽保”的要求，体现了实事求是、因户施策、精准帮扶、精准施救的工作原则，避免把两项制度对立化、割裂化。“应扶尽扶”、“应保尽保”，即对于符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围；对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并根据不同致贫原因予以精准帮扶。同时，对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，要求各地统筹使用相关扶贫开发政策。这充分体现了党中央、国务院确保小康社会一个贫困人口也不掉队的核心原则。关于标准衔接的内容，《意见》提出农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，要按照国家扶贫标准综合确定农村低保指导标准；农村低保标准高于国家扶贫标准的，按照动态调整机制科学调整。这是国家层面对两个标准关系作出的明确规范，对于做好两项制度衔接具有重要的指导作用。 

　　《意见》在工作要求、职责分工、资金统筹、能力建设和舆论引导方面提出了具体的时限性或操作性要求，但最核心的还是地方政府和有关部门的重视和协调。《意见》提出了一个指导性框架，关键仍在于落实，一些核心的问题，比如各地的低保和扶贫的标准条件、具体的人群识别程序仍然需要各地来细化、具体化和落实，各地党委和政府以及相关部门应该按照《意见》的要求，建立沟通平台、制定实施方案，力求做到两项制度衔接的常态化、机制化，形成帮助贫困群体的协调互补的制度合力，进而确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。 

　　（作者为中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长、国务院扶贫办中国扶贫发展中心特聘专家） 

　　来源：民政部门户网站